□本汽車貸款報記者章寧旦
  建立信訪聽證制度、建立信訪公開制度和信息共享機制、對重大事實不清的信訪汽車借款事項可成立特定問題調查委員會……受廣東省人大常委會委托,三所高校分別起草的《廣東省信訪條例(草案)》於近日完成初步起草工作。11月13日、14日,廣東省人大常委會召開評估會,對高校提交的三份建議稿作全面、客觀評價。評估會上,三所高校分別提出了多項創新性的制度設計,引起了廣泛討論。
  信訪範圍過於寬泛、源頭預防有所欠缺、信訪渠道不夠暢通、接訪工作不夠規範、信訪秩澎湖民宿序時有混亂……廣東省人大常委會法制工作委員會主任王波在評估會上介紹,在廣泛調研和征求意見的基礎上,省人大常委會認為上述問題比較集中,需要通過立法解決。
  “一些本應通過訴訟、仲裁、行政覆議等法律途徑解決的矛盾和糾紛,上訪群眾也作為信訪事項要求黨委、政府解決,信訪制度的權利支票借款救濟功能被過度擴張。”王波同時指出,行政主管部門的信訪渠道不暢通,導致信訪人無法直接向有權處理問題的主管部門的信訪機構提出信訪請求;由於法定門檻高、解決問題成本大、時間長,少數信訪群眾“信訪不信法”、依法維權意識不足,導致大量涉法涉訴事項轉向信訪渠道。
  在此前的8月21日,廣東省人大常委會委托中山大學、暨南大學、廣東外語外貿大學三所立法咨有巢氏房屋詢服務基地承擔條例草案建議稿的起草任務,以保證立法的民主性、科學性。
  本次評估會邀請了立法咨詢專家、法院、檢察院、公安、信訪部門、群眾代表等40多位相關人士參會。評估論證時間為1天半。14日上午,就條例的重點問題進行了集中討論。
  記者在評估會上瞭解到,三份建議稿都提出了很多創新性的制度設計。
  “過於寬泛的功能預期和定位使信訪制度陷入困境,建議稿認為信訪立法定位需調整。”暨南大學課題組負責人表示,信訪工作要強化監督功能、弱化救濟功能。三個草案建議稿都對人大、政府、法院、檢察院的信訪機構及其職能進行了梳理,強化人大常委會信訪監督職能。
  中山大學課題組的建議稿明確提出,要在縣級以上人大常委會設立信訪工作委員會,在法定職責範圍內領導同級人大常委會、行政機關、法院、檢察院信訪工作機構的信訪工作,對重大事實不清的信訪事項成立特定問題調查委員會。該建議稿用了一整章的篇幅來規範信訪秩序,並明確界定了擾亂信訪工作秩序的行為以及妨害公共安全、侵犯人身權利與財產權利、妨害社會管理秩序的行為。
  目前,信訪人將大量涉法涉訴事項帶入信訪渠道,“信訪不信法”的問題使信訪工作難以有序、規範開展。暨南大學在建議稿中創造性地提出了“共同走訪”概念:根據群體性上訪的特點在共同走訪預約受理、共同走訪的參加、推選代表人、代表人的產生、行為效力、更換,以及共同走訪處理的效力等方面進行規範。從程序上有效規範多人走訪,有效控制群體性上訪的計劃,引導其在合法框架內通過程序予以解決,或者化解為個人單獨走訪,減低影響程度和範圍。此外,建議稿還提出建立重大信訪案件信訪聯席會議制度和信訪後續評估機制。
  廣東外語外貿大學課題組的建議稿則認為,應該從源頭上防止信訪事項的發生,並據此設計了重大決策信訪風險評估機制。該建議稿提出,各級國家機關應充分利用現有網絡資源,健全信訪信息系統,及時登記信訪事項,錄入信訪受理以及辦理情況。確立信訪公開原則,健全重要信訪事項聽證制度,將初次信訪處理結果向社會公開。此外,該建議稿還建議廣東先行先試,建立統一的社會救助制度,規範救助的對象、標準、數額、程序等,既能在一定程度上保護受害人的合法權益,又不能隨意拿納稅人的錢為“肇事人”買單,從而有助於實現信訪預防。
  信訪的救濟功能是否要弱化成為最大的爭議點。在評估會上,有立法咨詢專家直言高校的建議稿太理想化。
  廣東省人大立法咨詢專家、廣東行政學院教授韋華騰認為,不能過於強調民主參與監督功能,群眾仍然希望信訪有救濟功能。即使要弱化,也未到時候,應該是完善權利救濟。信訪應該是對行政覆議、訴訟制度不足的補充。不少專家認為,信訪作為權利救濟的功能不可能一下子停下來。
  對於信訪人的權利保護問題也成為了評估會上討論的重點話題。有專家直指建議稿的立法出發點應該是維護信訪人權益,而不能限制或者制止這方面的權利。廣東省公安廳辦公室政委鄧建偉認為,中山大學建議稿中信訪秩序一章,主要是針對信訪人的規定,對行政機關及工作人員這一方面比較欠缺,從比重上來說欠平衡。
  廣東省高級人民法院副院長凌祁漫指出,關於信訪辦理流程,專家建議稿都提出了複查、覆核程序,還要增加一個啟動流程,那就是接訪。接待和受理是有區別的,先是接待,然後做甄別,符合條件的才受理。
  “從事信訪工作10多年,最大的感受是在涉法涉訴信訪中,至少有三四成不是嚴格意義上的涉法涉訴信訪,而是訴訟事項和訴訟行為。”廣東省人大常委會信訪部門有關負責人建議,信訪條例應在訴訪分離上謀求最大突破。
  如何制定和實行牽頭單位辦理信訪事項責任制,防止互相推諉?廣東省人大內司委副主任委員朱穗生指出,信訪條例不僅僅是追究法律責任,應該擴大責任,包括追究行政責任,包括有關部門不作為、互相推諉、失職瀆職等行為,真正跟各個部門的考核評價體系掛鉤。
  本報廣州11月14日電
  (原標題:廣東省人大常委會評估信訪條例建議稿)
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張繼聰

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